Conseil européen de Versailles : commentaires sur le projet de déclaration

Contexte a publié le projet de « déclaration de Versailles » rédigé par le secrétariat général du Conseil dans sa version du 9 mars, soit la veille du Conseil européen informel qui a lieu les 10 et 11 mars 2022, dans le contexte de la guerre en Ukraine.

Conseil européen informel de Versailles

A l’agenda des chefs d’État et de gouvernement : la défense, l’énergie et l’économie. En ce qui concerne le volet défense, l’objectif des leaders européens est affiché dès le titre de la partie 1 de ce document : « Renforcement des capacités de défense » (page 3).

On rappellera que le Conseil européen est le coeur du réacteur institutionnel et décisionnel pour la politique de défense et d’armement dans la mesure où les institutions supranationales de l’UE – Commission, Parlement, Cour de justice – ne disposent pas de compétences en la matière ou de manière détournée et inattendue. La méthode de prise de décision demeure intergouvernementale et non communautaire : ce sont les Etats membres qui dirigent les transformations de « l’Europe de la défense« . D’où l’importance de ce « sommet européen ».

Que dit ce document ?

La première section de ce texte portant sur la défense comporte six points.

Le point 1 est un rappel : la coopération OTAN/UE est un pilier de l’architecture de sécurité en Europe, la solidarité militaire entre les Etats membres de l’UE est assurée depuis les traités de Lisbonne (2017) par le truchement de l’article 42.7 (sous-titrage : à l’inverse de l’Ukraine, les Etats membres de l’UE non seulement pourraient mais devraient défendre l’Estonie ou la Suède si la Russie les attaquaient ; rappel : cet article 42.7 a été activé une seule fois en novembre 2015 après les attentats terroristes perpétrés à Paris), l’importance et la promotion de l’ordre international basé sur des normes.

Le point 2 est probablement le plus important avec cette phrase en gras : « nous devons résolument investir plus et mieux dans les capacités de défense et les technologies innovantes ». L’idée qui circule depuis plusieurs jours dans les cercles informés, semble reprendre une proposition formulée en novembre 2021 dans Foreign Affairs par Max Bergmann (CAP) et Benjamin Haddad (Atlantic Council) : créer un fonds de 200 milliards d’euros pour investir dans le champ de la défense et de l’armement, sur le modèle du plan de relance de 750 milliards décidé à l’été 2020 en pleine crise sanitaire liée à la Covid-19. Dans le projet de déclaration, ni ce dispostif, ni ce montant ne sont évoqués. Cinq sous points visent à détailler cette proposition sans apporter de précisions spécifiques (affirmations larges et convenues).

Le point 3 insiste sur les nouveaux enjeux stratégiques et menaces auxquels l’UE est confrontée citant, entre autres, la « guerre hybride » et le besoin de renforcer les outils dans le domaine cyber. Ces lignes prolongent les publications de ces derniers mois et années : règlement sur la cybersécurité en juin 2019, publication d’une stratégie de cybersécurité par la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en décembre 2020, publication du rapport sur l’ingérence étrangère dans l’ensemble des processus démocratiques de l’Union européenne, y compris la désinformation par le Parlement européen en mars 2022.

Le point 4 affirme : « Nous invitons la Commission à prendre toute autre initiative nécessaire pour renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne ». Assurément le point le plus faible et décevant de ce document qui aurait pu au moins rappeler l’objectif plus ambitieux et moins flou de « créer des champions européens » – si oui, lesquels et comment. C’est une manière – c’est-à-dire qui n’est pas neutre – de cadrer politiquement les choses que de renvoyer la balle à la Commission.

Le point 5 n’est pas davantage engageant n’indiquant aucun objectif, cadre, usage spécifique quant à la Facilité européenne de paix (FEP). La FEP a été utilisée pour livrer des armes aux forces ukrainiennes à hauteur de 500 millions d’euros, décision prise pour la première fois de l’histoire de l’UE, le 27 février 2022, à la suite de l’invasion de l’Ukraine par les forces militaires russes. La FEP a été créee en 2021.

Le point 6 rappelle la publication prochaine (normalement, fin mars) de la Boussole stratégique, sorte de Livre blanc de la défense pour l’UE. C’est seulement le 3^e texte de ce type qui sera publié par les institutions de l’UE, après la Stratégie européenne de sécurité en 2003 et la Stratégie globale de l’UE en 2016.

Que dire de ce document ?

Si demain, vendredi 11 mars, ce « fonds d’investissement » est présenté comme la principale initiative prise par les chefs d’Etat et de gouvernement, on pourrait faire l’analyse suivante :

• a) Le Conseil européen aura préféré choisir un instrument financier plutôt (ou également) qu’institutionnel. On peut d’ores et déjà noté qu’il n’est pas fait référence à l’institutionnalisation du Conseil des ministres de la défense ou du passage à la majorité qualifiée (les décisions sont prises à l’unanimité sur ces enjeux) comme objectifs visant à transformer la gouvernance de la de la défense européenne. En outre, cette préférence pour une Europe par le marché semble être structurée par une intégration européenne « négative » (market making) plutôt que « positive » (market correcting) comme dirait Scharpf pour le marché intérieur. Lire le nouvel ouvrage de Laurent Warlouzet et écouter Hugo Canihac sur la difficulté d’établir une Europe « dirigiste ». J’avais, quant à moi, restitué le clash entre souverainistes et libéraux autour de l’adoption du paquet défense en 2009.
• b) Le Conseil européen aura préféré un instrument ad hoc à une institutionnalisation budgétaire. Il paraît pour le moins paradoxal de ne pas réussir à porter le budget pluriannuel (2021-2027) de l’UE voté par le Conseil et le Parlement a plus de 1% du PIB (statu quo), il y a seulement quelques mois, et plus spécifiquement, que le FED se retrouve à 8 milliards d’euros au lieu des 13 discutés au début des négociations européennes, et puis de proposer 200 milliards aujourd’hui (à confirmer demain, vendredi 11 mars). Difficile de ne pas interpréter cela comme une « souveraineté européenne » qui demeure structurée par ses Etats membres et donc de manière intergouvernementale (statu quo). En outre, il s’agit d’une action publique de l’exception – voir cette analyse récente de cette pratique politique à l’échelle nationale.
• c) Cette pratique politique ne fait pas bon ménage avec une démocratie plus assumée, plus vivante, moins déléguée aux pouvoirs exécutifs, ici, le Conseil européen. Il y a des débats longs et difficiles lors du vote sur le budget pluriannuel, ce n’est pas le cas pour ce type de plan voté « parce-qu’il-le-faut ». De fait, le Parlement européen et les assemblées nationales ne sont pas conviés à s’exprimer ou a posteriori : décidément, il paraît bien difficile d’articuler souveraineté et démocratie. On pourra rappeler ici les écrits de Thomas Piketty, Antoine Vauchez et leurs collègues, les écrits indispensables de Kalypso Nicolaïdis, ainsi que le dernier essai de Nicolas Leron sorti hier. Et cela confirme les arguments des tenants du nouvel intergouvernementalisme.
• d) Un instrument d’action publique ne produit pas les mêmes effets en fonction des usages qui en sont fait. Or, on attendra aussi dans le texte finalisé par les chefs d’Etat et de gouvernement des précisions sur les incitatifs (plus ou moins 200 milliards) mais aussi les contre-parties pour les Etats et leurs entreprises. Les premiers mois de la mise en oeuvre du FED le confirme : il y a une tendance des industriels (et des autorités étatiques) à reproduire leurs pratiques nationales et des difficultés à établir des pratiques plus transnationales. Les dernières déclarations d’Eric Trappier évoquant un « Plan B » comme il l’avait formulé en mars 2021 au Sénat vont dans le sens de ce que Pierre Bourdieu qualifie d’un phénomène d’hystérésis de l’habitus (national). Et Michel Dobry nous a appris que cette dynamique a tendance, de manière contre-intuitive, à se renforcer dans un contexte de conjoncture fluide telle qu’une crise.

En l’état, on peut donc émettre des doutes sur le fait que les propositions formulées dans ce texte puissent atteindre le « renforcement des capacités de défense ». Maintenant, patientons pour lire, dans 36 heures, la déclaration finale et voir l’effet du travail politique des chefs d’État et de gouvernement de l’UE sur ce projet de déclaration.